헌법·행정·정치학자들의 백가쟁명 시각… 당위 인정하면서도 시기·방법에 관해선 제각각
정치권에서 개헌논쟁이 계속되면서 법학·행정학·정치학 등 관련 학계에서도 ‘백가쟁명’이 벌어지고 있다. 학자들은 대체로 현행 헌법이 갖는 폐단과 모순을 지적하며 이론상 개헌의 필요성에는 공감하는 분위기가 역력하다. 그러나 정치적 이해득실에 따라 전개되는 현실 정치권의 개헌논란에 발을 들일 경우 학문적 순수성을 의심받을 것을 우려한 듯 개헌의 시기나 방법 등 ‘민감한 부분’에 대해서는 몇몇 적극론자들을 제외하고는 발언을 극도로 자제하고 있다.
“대통령제·내각제가 공존하는 모순”
헌법학자들은 지금까지 꾸준히 개헌의 필요성을 주창해왔다. 하지만 이들의 주장은 정치권의 논리와는 다소 차이가 있다. 정치권이 4년 중임제와 정·부통령제 도입 문제에만 잔뜩 신경을 곤두세우고 있는 것과는 달리, 헌법학자들은 우리 헌법에 대통령제와 내각제가 공존하면서 발생하는 모순적 상황에 주목하고 있다.
“우리 헌법은 대통령제 정부 형태를 추구하면서도 민주적 정당성이 전혀 없는 국무총리를 대통령의 방탄조끼로 내세우는 내각제 요소를 가미하고, 50% 미만의 득표율로 대통령이 당선되도록 함으로써 민주적 리더십이 결핍되고 대통령 책임제를 구현할 수 없도록 하고 있다. 이를 고쳐야 한다는데 (헌법학자들 사이에) 콘센서스가 형성돼 있다.”(허영 교수·연세대 헌법학) “헌법은 대통령제다. 그러나 사실상 행정권 행사에 대해 대통령에 책임을 지울 수 없도록 국무총리라는 걸림돌을 마련함으로써 사실상 ‘대통령 무책임제’를 부추기고 있다.”(강경근 교수·숭실대 헌법학·공법학회 기획이사) 헌법이 얼치기 제도를 용인하고 있는 만큼 손봐야 한다는 것이다. 그렇다면 언제 어떤 형태로 헌법을 고쳐야 한다는 것일까. 강경근 교수는 “프랑스처럼 이원집정부제를 할 것인지, 미국처럼 명백한 정·부통령제를 택할 것인지 현재 헌법학자들 사이에도 의견이 엇갈리고 있다”면서 “그러나 개헌의 핵심은 적절한 권력의 재배분인 만큼 권력분산 없이, 또는 현행 국무총리제를 유지한 가운데 정·부통령제나 4년 중임제로 고치려 한다면 개악인 만큼 반대한다”고 말했다. 허 교수도 “국무총리제를 없애고, 대통령제의 민주적 정당성과 통치권능을 갖도록 50% 이상으로 득표자가 없을 경우 결선투표를 도입하자”고 주장했다. 그러나 이들 학자들은 개헌 시기나 가능성에 대해서는 원칙론으로 일관했다. “당장 개헌론을 들고 나올 경우 혼란이 심화한다. 적극적으로 개헌을 하자는 게 아니라, 학자로서 개헌을 전제로 방향을 밝히는 것이다.”(강경근 교수) “개헌이 현재처럼 정치인 몇몇의 이해관계로 불쑥불쑥 던져지는 것은 바람직하지 않다. 국민적 공감대가 전제돼야 한다.”(허영 교수) 그동안 신문 칼럼을 통해 5년 단임제의 졸속성을 지적하며, 4년 중임제 개헌의 필요성을 피력해온 양건 교수(한양대 법대)도 “원론적으로는 같은 입장인데, 현실적 논의 시기나 방식, 개헌 일정에 대해서는 뭐라 언급하기 어렵다”고 말했다. 행정학자들은 “하루라도 빨리…” 헌법학자들과 달리 상당수 행정학자들은 좀더 신속히 개헌논쟁을 벌여야 한다는 태도를 보이고 있다. 헌법학자들과 어느 정도 문제의식을 공유하면서도, 5년 단임제에 따른 레임덕 조기 발생, 의회와 행정부의 미흡한 분리에 따른 잦은 국회파행 등 행정적 비효율성을 고려할 때 하루라도 빨리 손보자는 의견이 우세하다. “무엇보다 5년 단임제는 레임덕이 빨리오고 국정운영이 단속적일 뿐 아니라, 4년마다 치러지는 현행 국회의원 선거와 임기가 안 맞아 생기는 정치권과 행정부의 불협화음이 심각하다. 순수내각제라면 의회를 해산하고 재선거로 갈등을 해소하고, 미국처럼 대통령이 의회와 철저히 차단됐다면 의회가 행정부를 견제해 문제를 풀 수 있다. 그러나 우리는 권위주의 시대의 정통성 부족을 메우기 위해 타협적으로 5년 단임에 대통령제와 내각제를 뒤섞은 얼치기 제도를 만들었고, 그것도 행정권만 비대해져 정치권은 없는 거나 같다. 이를 해소하기 위해 개헌의 필요하다는 데 (행정학자들의) 대체적 공감대가 형성돼 있다. 개헌논의를 하려면 바로 시작해야 한다. 지금도 결코 빠르다고 할 수 없다.”(박재창 교수·숙명여대 의회행정학) 박동서 교수(서울대 행정대학원)는 87년 개헌 당시와 현재의 상황이 바뀌었다는 논리에 기초해 개헌의 필요성을 역설했다. “현행 헌법을 만들던 87년에는 단임제가 의미가 있었지만 앞으로도 그럴지 의문이다. 오히려 재임기간이 너무 짧은데다, 대통령에 당선돼도 곧바로 국회의원 선거가 다가와 다음 공천권이 없어진 대통령은 레임덕을 느끼고 내부에서 파워투쟁이 조기에 발생한다. 더욱이 다음에는 누가 대통령이 되건 이번보다 훨씬 빨리 총선이 다가온다. 그뒤 대통령이 뭔들 제대로 할 수 있겠나. 어차피 현행 제도로 오래갈 수 없다는 데 공감한다면, 가능한 빨리 개헌논의를 공론화하는 게 좋다.” 박재완 교수(성균관대 행정학)도 “단임제는 정권재창출을 희구하는 정당이 속성상 중립적·가치창출적인 국정운영을 기대하기 어렵고, 정치적 줄서기 촉진과 정책의 일관성 확보에도 곤란이 발생한다”며 단임제의 문제점에 공감했다. 행정학계의 이런 분위기를 반영하듯 행정학자들 중심으로 이뤄진 행정개혁시민연합과 산하 정부개혁연구소는 지난 6월9일 법학자·행정학·정치학자들과 함께 ‘헌법 개정의 주요 과제와 개정방향 토론회’를 열고, 6월27일에는 이 단체의 상집위원, 집행위원 등 115명의 서명을 받아 김대중 대통령에게 ‘헌법개정의 방향에 관한 정책제안서’를 제출하는 등 개헌 필요성을 적극 역설하고 있다. 이들은 청원서에서 “이제 더이상 ‘헌법 운영의 묘’만을 운위할 게 아니라 불합리하고 합리적인 헌법 그 자체를 시민사회의 요구와 참여를 바탕을 뜯어고쳐 나라의 근본을 바로세울 때”라고 주장하며 4년 중임제, 대통령의 당적이탈, 대통령의 헌법 개정안 제출권 제한 등 구체적인 개헌안을 제시했다. 중임제를 통해 조기 레임덕을 방지함으로써 대통령의 국정운영 책임성을 보강하되, 대통령이 지금처럼 다수당 총재로 의회에 개입하지 못하도록 하자는 것이다. 한편 정치학자들은 이론적 접근에 무게를 둔 헌법학자나 행정학자들과 달리 개헌론 자체가 갖는 정치적 파장 등 현실론적 분석에 입각해 개헌찬성론과 반대론으로 맞서고 있다. 정치학자들 상당수가 일단 헌법학나 행정학자들이 제기한 현행 헌법의 모순과 비효율성에는 공감한다. 그러나 각 정치집단의 개헌론에 불을 지피는 데는 정략적 의도가 숨어 있다며 공론화 자체를 거부하는 쪽과, 어차피 논쟁을 피할 수 없는 만큼 올바른 개선의 기회로 활용해야 한다는 적극론이 충돌하고 있는 것이다. 찬성·반대론으로 갈린 정치학자들
공론화를 반대하는 논리는 크게 두 가지다. 먼저 현행 모순과 개헌론은 법의 문제가 아니라 운영하는 사람에서 비롯된다는 시각이다. “헌법의 문제가 아니라 그를 운용하는 사람이 문제라고 생각한다. 때문에 개헌에 반대한다.”(김병국 교수·고려대 정외과)
다른 하나는 국민적 동의나 명분없는 정치권 중심의 개헌 논쟁이 국론만 분열한다는 쪽이다. “정부통령제, 4년 중임제 등 제도 개선의 필요성은 인정한다. 그러나 제도가 일부 불편하다고 개헌을 논할 만큼 본질적인 문제가 생겼는가. 아니다. 또 87년 개헌 때는 민주화 진전이라는 국민적 합의와 명분, 힘이 있었다. 지금은 정략적으로 제기하고 있고, 국민도 이를 잘 알고 있다. 여당이든 야당이든 개헌 드라이브를 거는 쪽은 저항에 직면해 몰락할 것이다.”(정영국 교수·한국정신문화연구원 정치학) 박상병 한국정당정치연구소 정책연구실장(정치학박사)도 “경제난과 정치혐오, 과반에 근접한 다수 의석을 획득한 한나라당의 반대 등 현실이 도저히 개헌론을 풀어나갈 수 있는 상황이 아니다”면서 “오히려 여권이 개헌론을 제기할 경우 정국만 더 꼬이고 그나마 DJ 정부가 마지막으로 부여잡고 있는 금융·기업·공공·노사 등 4대 개혁마저 완전히 물건너간다”고 우려했다.
그러나 임성호 교수(경희대 정치학)는 “정략적 개헌논의가 바람직하지는 않다”면서도 현실 정치의 속성과 여론의 변화를 볼때 개헌론이 현실화할 가능성이 높다고 점쳤다. “한나라당은 현재 이 총재가 대통령이 될 것이라면서 개헌반대를 외치지만, 현 상황에서의 레토릭일뿐이다. 선거가 가까워오면 여당은 다양한 무기를 동원해 정국반전을 시도할 것이다. 더욱이 현재 노노, 농농, 사사 갈등 등에서 보여지듯 87년처럼 여론이 한곳으로 결집되기 어려울 정도로 복잡해졌다. 이는 개헌론의 발목을 잡을 수도 있지만, 반대로 단기적인 선동이나 자극 등 충격요법을 통해 여론을 반전시키고 그 틈새를 노려 개헌을 시도할 수 있는 여지를 만들어주기도 하는 ‘양날의 칼’이다.”
한편 김만흠 서울대 사회과학연구소 특별연구원(정치학 박사)은 “정치 혼란 때마다 입법부의 독립과 국회운영 정상화 등을 되뇌며 대통령의 당적이탈과 총재직 사퇴를 요구하지만, 현재의 중앙집권적 막강 권력을 행사하는 대통령이라는 권력구조를 놔둔 채 이를 실현한다는 것은 잘해봐야 미봉책”이라며 “중앙의 정부권력이 독점해온 공적 영역을 시민사회와 공유하는 등 우리 사회의 수평적·수직적 분권화에 맞춰 대통령제의 부분 조정이든 의회제(내각제)로의 재편이든 권력구조 개편논쟁을 벌어야 하며, 당장 벌였으면 좋겠다”고 말했다.
학계는 개헌의 “필요성에는 공감”하면서도 정쟁에 휘말릴 가능성을 우려하면서 정작 언제, 어떻게, 누가 이 문제를 풀어야 하는지에 대해서는 서로 다른 해석을 내리고 있는 것이다.
신승근 기자skshin@hani.co.kr
(사진/정부개혁연구소가 지난 6월9일 개최한 '개헌문제,어떻게 할것인가'토론회. 상당수 행정학자들은 좀더 신속히 개헌논의를 해야 한다는 태도를 보이고 있다)
“우리 헌법은 대통령제 정부 형태를 추구하면서도 민주적 정당성이 전혀 없는 국무총리를 대통령의 방탄조끼로 내세우는 내각제 요소를 가미하고, 50% 미만의 득표율로 대통령이 당선되도록 함으로써 민주적 리더십이 결핍되고 대통령 책임제를 구현할 수 없도록 하고 있다. 이를 고쳐야 한다는데 (헌법학자들 사이에) 콘센서스가 형성돼 있다.”(허영 교수·연세대 헌법학) “헌법은 대통령제다. 그러나 사실상 행정권 행사에 대해 대통령에 책임을 지울 수 없도록 국무총리라는 걸림돌을 마련함으로써 사실상 ‘대통령 무책임제’를 부추기고 있다.”(강경근 교수·숭실대 헌법학·공법학회 기획이사) 헌법이 얼치기 제도를 용인하고 있는 만큼 손봐야 한다는 것이다. 그렇다면 언제 어떤 형태로 헌법을 고쳐야 한다는 것일까. 강경근 교수는 “프랑스처럼 이원집정부제를 할 것인지, 미국처럼 명백한 정·부통령제를 택할 것인지 현재 헌법학자들 사이에도 의견이 엇갈리고 있다”면서 “그러나 개헌의 핵심은 적절한 권력의 재배분인 만큼 권력분산 없이, 또는 현행 국무총리제를 유지한 가운데 정·부통령제나 4년 중임제로 고치려 한다면 개악인 만큼 반대한다”고 말했다. 허 교수도 “국무총리제를 없애고, 대통령제의 민주적 정당성과 통치권능을 갖도록 50% 이상으로 득표자가 없을 경우 결선투표를 도입하자”고 주장했다. 그러나 이들 학자들은 개헌 시기나 가능성에 대해서는 원칙론으로 일관했다. “당장 개헌론을 들고 나올 경우 혼란이 심화한다. 적극적으로 개헌을 하자는 게 아니라, 학자로서 개헌을 전제로 방향을 밝히는 것이다.”(강경근 교수) “개헌이 현재처럼 정치인 몇몇의 이해관계로 불쑥불쑥 던져지는 것은 바람직하지 않다. 국민적 공감대가 전제돼야 한다.”(허영 교수) 그동안 신문 칼럼을 통해 5년 단임제의 졸속성을 지적하며, 4년 중임제 개헌의 필요성을 피력해온 양건 교수(한양대 법대)도 “원론적으로는 같은 입장인데, 현실적 논의 시기나 방식, 개헌 일정에 대해서는 뭐라 언급하기 어렵다”고 말했다. 행정학자들은 “하루라도 빨리…” 헌법학자들과 달리 상당수 행정학자들은 좀더 신속히 개헌논쟁을 벌여야 한다는 태도를 보이고 있다. 헌법학자들과 어느 정도 문제의식을 공유하면서도, 5년 단임제에 따른 레임덕 조기 발생, 의회와 행정부의 미흡한 분리에 따른 잦은 국회파행 등 행정적 비효율성을 고려할 때 하루라도 빨리 손보자는 의견이 우세하다. “무엇보다 5년 단임제는 레임덕이 빨리오고 국정운영이 단속적일 뿐 아니라, 4년마다 치러지는 현행 국회의원 선거와 임기가 안 맞아 생기는 정치권과 행정부의 불협화음이 심각하다. 순수내각제라면 의회를 해산하고 재선거로 갈등을 해소하고, 미국처럼 대통령이 의회와 철저히 차단됐다면 의회가 행정부를 견제해 문제를 풀 수 있다. 그러나 우리는 권위주의 시대의 정통성 부족을 메우기 위해 타협적으로 5년 단임에 대통령제와 내각제를 뒤섞은 얼치기 제도를 만들었고, 그것도 행정권만 비대해져 정치권은 없는 거나 같다. 이를 해소하기 위해 개헌의 필요하다는 데 (행정학자들의) 대체적 공감대가 형성돼 있다. 개헌논의를 하려면 바로 시작해야 한다. 지금도 결코 빠르다고 할 수 없다.”(박재창 교수·숙명여대 의회행정학) 박동서 교수(서울대 행정대학원)는 87년 개헌 당시와 현재의 상황이 바뀌었다는 논리에 기초해 개헌의 필요성을 역설했다. “현행 헌법을 만들던 87년에는 단임제가 의미가 있었지만 앞으로도 그럴지 의문이다. 오히려 재임기간이 너무 짧은데다, 대통령에 당선돼도 곧바로 국회의원 선거가 다가와 다음 공천권이 없어진 대통령은 레임덕을 느끼고 내부에서 파워투쟁이 조기에 발생한다. 더욱이 다음에는 누가 대통령이 되건 이번보다 훨씬 빨리 총선이 다가온다. 그뒤 대통령이 뭔들 제대로 할 수 있겠나. 어차피 현행 제도로 오래갈 수 없다는 데 공감한다면, 가능한 빨리 개헌논의를 공론화하는 게 좋다.” 박재완 교수(성균관대 행정학)도 “단임제는 정권재창출을 희구하는 정당이 속성상 중립적·가치창출적인 국정운영을 기대하기 어렵고, 정치적 줄서기 촉진과 정책의 일관성 확보에도 곤란이 발생한다”며 단임제의 문제점에 공감했다. 행정학계의 이런 분위기를 반영하듯 행정학자들 중심으로 이뤄진 행정개혁시민연합과 산하 정부개혁연구소는 지난 6월9일 법학자·행정학·정치학자들과 함께 ‘헌법 개정의 주요 과제와 개정방향 토론회’를 열고, 6월27일에는 이 단체의 상집위원, 집행위원 등 115명의 서명을 받아 김대중 대통령에게 ‘헌법개정의 방향에 관한 정책제안서’를 제출하는 등 개헌 필요성을 적극 역설하고 있다. 이들은 청원서에서 “이제 더이상 ‘헌법 운영의 묘’만을 운위할 게 아니라 불합리하고 합리적인 헌법 그 자체를 시민사회의 요구와 참여를 바탕을 뜯어고쳐 나라의 근본을 바로세울 때”라고 주장하며 4년 중임제, 대통령의 당적이탈, 대통령의 헌법 개정안 제출권 제한 등 구체적인 개헌안을 제시했다. 중임제를 통해 조기 레임덕을 방지함으로써 대통령의 국정운영 책임성을 보강하되, 대통령이 지금처럼 다수당 총재로 의회에 개입하지 못하도록 하자는 것이다. 한편 정치학자들은 이론적 접근에 무게를 둔 헌법학자나 행정학자들과 달리 개헌론 자체가 갖는 정치적 파장 등 현실론적 분석에 입각해 개헌찬성론과 반대론으로 맞서고 있다. 정치학자들 상당수가 일단 헌법학나 행정학자들이 제기한 현행 헌법의 모순과 비효율성에는 공감한다. 그러나 각 정치집단의 개헌론에 불을 지피는 데는 정략적 의도가 숨어 있다며 공론화 자체를 거부하는 쪽과, 어차피 논쟁을 피할 수 없는 만큼 올바른 개선의 기회로 활용해야 한다는 적극론이 충돌하고 있는 것이다. 찬성·반대론으로 갈린 정치학자들
(사진/86년 개헌을 주장하며 거리로 나섰던 야당.개헌-호헌공방이 정치권에 가장 크게 소용돌이 치던 때였다)
